根据商务部发布的《中国对外投资合作发展报告》（2016），2015年，中国已对“一带一路”沿线的50个国家进行了直接投资。近年来，境外投资流量快速增长，投资行业日趋多元化，同时并购活动较为活跃。笔者以某央企全资子公司（S公司）投资某一带一路沿线国家（M国）目标公司为例，对国有企业境外投资的流程及风险作简要介绍。
一、境外投资概念关于境外投资的概念，商务部、国资委及发改委分别进行了界定：
《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）（2014年10月6日起施行）第二条规定，本办法所称境外投资，是指在中华人民共和国境内依法设立的企业（以下简称企业）通过新设、并购及其他方式在境外拥有非金融企业或取得既有非金融企业所有权、控制权、经营管理权及其他权益的行为。
《中央企业境外投资监督管理办法》（国有资产监督管理委员会令第35号）（2017年1月7日起施行）第二条规定，本办法所称境外投资是指中央企业在境外从事的固定资产投资与股权投资。
《企业境外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令第11号）（2018年3月1日起施行）第二条规定，本办法所称境外投资，是指中华人民共和国境内企业直接或通过其控制的境外企业，以投入资产、权益或提供融资、担保等方式，获得境外所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益的投资活动。
前款所称投资活动，主要包括但不限于下列情形：
（一）获得境外土地所有权、使用权等权益；
（二）获得境外自然资源勘探、开发特许权等权益；
（三）获得境外基础设施所有权、经营管理权等权益；
（四）获得境外企业或资产所有权、经营管理权等权益；
（五）新建或改扩建境外固定资产；
（六）新建境外企业或向既有境外企业增加投资；
（七）新设或参股境外股权投资基金；
（八）通过协议、信托等方式控制境外企业或资产。
由上可见，商务部、国资委及发改委对境外投资的界定不同，其中《企业境外投资管理办法》对各类投资活动的情形作出了明确的划分，将通过信托、协议等控制境外企业或资产的方式纳入其中，本文讨论的境外投资项目为国有企业在境外的股权投资。
二、国有企业境外投资内外部审批程序
（一）外部审批程序
国有企业境外投资，主要需要取得以下主管部门的核准、备案或登记：
1、国家发展和改革委员会或地方发展和改革委员会的核准、备案或告知（详见《企业境外投资管理办法》）；
其中《企业境外投资管理办法》（“11号令”）2018年3月1日起正式实施，《境外投资项目核准和备案管理办法》（“9号令”）同日废止，和9号令相比，11号令对核准和备案的程序、时限、变更、延期等作出更加明确和具体的规定，对流程进行优化。对其中的敏感类项目实行核准管理。对其中的非敏感类项目，中方投资额3亿美元及以上的，投资主体应当将有关信息告知国家发展改革委，无需备案。而中方投资额3亿美元以下的，无需备案也无需告知。
2、商务部或地方商务部门的核准或备案（详见《境外投资管理办法》）；
3、国家外汇管理局地方分局的外汇登记程序（详见《境内机构境外直接投资外汇管理规定》）。
（二）内部决策程序
1、公司董事会审议
根据《企业国有资产法》第32条及S公司《公司章程》规定，S公司为国有独资公司，本次投资M国属于重大投资，因此须经公司董事会审议。
2、报S公司母公司审批
根据S公司上级公司某央企内部的《投资项目管理办法》第6条、第13条规定，境外投资需履行集团公司投资审核程序，由集团公司党委会和总经理办公会审议决策，决策意见通过委派的董事或股东代表在出资企业董事会或股东会上表决。需报国资委或其他国家部委审批的，由集团公司履行报批程序。
3、资产评估并办理评估结果备案
根据《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号）第4条、第6条、第20条和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国资委令第27号）第9条等法律法规规定，本次投资需由具有相应质的境内评估机构对目标公司进行评估，并办理评估备案或者核准。
（三）其他注意事项
1、负面清单
国资委发布的《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）第九条规定，国资委根据国家有关规定和监管要求，建立发布中央企业境外投资项目负面清单，设定禁止类和特别监管类境外投资项目，实行分类监管。中央企业应当在国资委发布的中央企业境外投资项目负面清单基础上，结合企业实际，制定本企业更为严格、具体的境外投资项目负面清单。
2017年8月4日，国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部发布《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，界定鼓励开展的境外投资、限制开展的境外投资、禁止开展的境外投资。
2018年1月25日，商务部、人民银行、国资委、银监会、证监会、保监会、外汇局共同发布了《对外投资备案（核准）报告暂行办法》，明确对外投资备案（核准）由相应主管部门各自按照“鼓励发展+负面清单”的模式进行管理，负面清单明确限制类、禁止类对外投资行业领域和方向。
2018年1月31日，国家发展改革委发布《境外投资敏感行业目录（2018年版）》，界定敏感行业。
2、主业投资
《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）第十四条规定，中央企业原则上不得在境外从事非主业投资。有特殊原因确需开展非主业投资的，应当报送国资委审核把关，并通过与具有相关主业优势的中央企业合作的方式开展。
三、本次境外投资的尽职调查
（一）税务尽职调查
某会计师事务所对本次投资进行税务尽调并出具报告，提出“根据税法，目标公司可能可以享受多种直接税和间接税的税收优惠，如开采煤矿并仅用于发电项目的取得的收益免征所得税等。我们建议贵方与目标公司管理层密切沟通，确保目标公司申请相应的税收优惠。”“建议贵方在股权转协议中取得潜在税务风险和负债的法律保护，确保因过去的经营活动导致任何历史期间或将来的税务风险、潜在的税收罚款及滞纳金由现股东承担，并在交易协议中要求现股东对交易前的风险作出担保或保证。”
（二）法律尽职调查
某律师事务所对目标公司进行法律尽职调查并出具报告，对目标公司股权结构、目标公司资产和负债、目标公司关联方垫资、借款及债务豁免及本次交易相关程序进行风险提示。
（三）财务尽职调查
某咨询公司对目标公司财务及定价机制出具报告，提出交易重点考虑对象包括净资产调整；目标公司无法在原定项目计划时间内完成约定节点；项目开发成本核实；目标公司股东为目标公司发生的累计支出。
（四）风险评估
中国出口信用保险公司资信评估中心出具《风险评估报告》，其中部分风险提示及对策为：外国人在M国的投资必须经过内政部安全委员会的安全审查，同时股权转需遵守M国国家银行颁布的外汇手册要求，包括获得国家银行的一般许可或者特别许可。
（五）其他
包括可研报告、目标公司主要资产评估及目标公司股东权益评估、安全风险评估及M国政策环境报告。
四、国有企业境外投资法律风险
境外投资比境内投资面临的风险更大，我国对国有企业监管尚有欠缺、产权不明等一些固有缺点，使得境外国有资产大量流失，给国有企业带来了巨大的损失。
